如何审计地方政府性债务？

一、地方政府性债务的类型

（一）政府直接债务，包括：（1）地方政府债券。（2）上级财政转贷（外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷）债务中，投入无收益的公益性（基础性）项目，全部以财政性资金作为偿债资金来源的债务。（3）政府部门和机构拖欠单位和个人的债务，如拖欠工程款。（4）经费补助事业单位举借的，已明确由财政性资金直接偿还的债务。（5）融资平台公司举借的，已明确由财政性资金直接偿还的债务。

（二）政府担保债务，包括：（1）上级财政转贷（外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷）债务中，投入有收益的竞争性项目的债务。由于一旦项目无法还款，上级财政对地方财政实行扣款，因此，该类债务实质上属于担保债务。（2）地方政府（含政府部门和机构）为融资平台公司等单位贷款或发行企业债券进行担保或提供回购信用支持形成的债务（债务统计表中表现为由政府担保的融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位的直接债务，扣除已明确由财政性资金直接偿还的债务）。

（三）政府或有债务，包括：（1）经费补助事业单位（如高校、医院等）为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务（不含上级财政转贷债务）。（2）公用事业单位（供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等）为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务（不含上级财政转贷债务）。（3）融资平台公司为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务（不含上级财政转贷债务）。（4）经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性（基础性）项目建设提供担保形成的债务（不包括已作为被担保人直接债务反映的债务）。

二、地方政府性债务审计的重点

（一）政府性债务管理制度的审计 　　

政府性债务管理制度包括主要管理机构及其管理流程，确定年度融资规模的方法和程序，债务资金使用单位及其操作流程等。一是看地方政府是否建立适当的债务管理和监督办法并得到遵循，评价债务管理办法的有效性并提出改进建议。二是看地方政府是否对债务实行系统和动态管理（如直接债务的举借是否经过统一的授权和评审，使用目标是否符合国家产业政策和地区经济发展规划，债务的偿还是否有明确的计划，担保和承诺债务是否统一管理并登记备案），检查地方政府是否采取有效控制措施。三是看政府性债务项目是否设置跟踪管理程序，是否建立绩效评价和责任追究制度，检查地方政府有无相关控制制度。

（二）政府性债务举借环节的审计 　　

对债务规模和债务结构（包括债务期限结构、项目产业结构和债务种类结构）进行动态审计。一是审计地方政府性债务的总体规模，通过因素分析和敏感性测试检查现行债务规模是否达到最优。二是审计地方政府性债务结构的合理性，即分析地方政府性债务总量中三类债务各占的比例；分析债务的期限结构和分布情况，特别注意偿债峰值年度偿债金额占该年度可支配财政收入的比例；分析债务来源结构，重点关注地方政府是否在控制债务的风险、成本与保持举债方式的灵活性之间找到平衡点；分析使用贷款的产业结构合理性，重点关注地方政府性贷款项目是否合理分布，即是否做到赢利性项目和非赢利性项目、短期项目和中长期项目的有机组合。

（三）政府性债务资金使用的审计 　　

重点关注资金投向是否合理，是否存在出借债务资金行为。审计过程中应重点关注债务资金的投向。如果在举债时通过科学的测算，债务资金的投入能够形成稳定的资金收益和回报，偿债风险相对较低，那么债务资金能否完全投入将决定是否有足够的资金收益和回报来偿债。假如资金在使用的过程中由于缺乏有效地管理甚至挤占、挪用、闲置，则偿债风险势必增加。单纯以寻找化解债务风险策略为目的的审计，重点就是看资金的使用是否能够产生效益。

（四）政府性债务风险评估的审计

在审计的过程中，审计人员应综合运用总体规模、增长速度、债务负担率、偿债率、逾期率等指标，结合当地财政收支和经济发展实际状况，对债务风险作出综合评判。突出对建设、交通、市政等重点行业以及重点国有企业的债务审计力度，做到对高危隐性风险的早发现、早预警，建议和督促地方政府及早防范处理。

（五）政府性债务偿还能力的审计

关注总体债务资金偿还计划设置的合理性，是否存在偿债高峰、偿债不及时、无法偿债的情况，是否反映和揭示偿债风险，是否因偿还压力大，引发金融、社会稳定等领域的区域性风险。同时，关注是否存在资金充裕时，未对可提前偿还债务开展提前还款操作从而增加融资成本的情况，关注隐藏在其背后的寻租空间和权力滥用。

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